Новости

Работая в сфере закупок необходимо четко понимать, какими правами наделяет законодательство исполнителя и заказчика. Вечный вопрос, который мучает исполнителей государственных и муниципальных контрактов: «а могу ли я изменить условия контракта?». Сегодня мы рассмотрим, может ли исполнитель (подрядчик, поставщик) изменять существенные условия контракта в части сроков его исполнения. Давайте разберемся.

Правоотношения сторон в рамках государственных и муниципальных контрактов, которые по своей правовой природе являются договорами строительного подряда, регламентированы положениями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту — ГК РФ) и Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013г. № 44-ФЗ (далее по тексту — Закон о контрактной системе).

Следуя указанной формулировке, мы невольно сталкиваемся с первой проблемой: случившейся коллизией между актами одного уровня — федеральными законами. Мировая практика указывает на существование двух канонов правовых коллизий.

Одна из таких позиций указывает на главенство специального закона над общим. Указанный приоритет правовых норм специального закона обусловлен тем, что именно такие законодательные акты призваны уточнить и модифицировать общие нормы закона, приведя их в соответствие к конкретным практическим ситуациям.

Вторую же позицию следует озаглавить как «самопровозглашенная», когда федеральный закон, не имея никого конституционного статуса, самоотверженно определяет себя приоритетным. Лидером таковых «самозванцев» выступает Гражданский кодекс: «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу», следует из абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ. Приоритет норм Гражданского кодекса над остальными федеральными законами прочно укрепился не только в сознании обывателей, но и затронул умы юристов, более того — судей. Уступать позицию «главнокомандующего» общий федеральный закон не собирается — лишь некоторые положения настоящего акта, с указанием: «если иное не предусмотрено законом», готовы уступить место специальным нормам.

Разберем названную ситуацию на наглядном примере. Так, анализируя положения Гражданского кодекса, отвечаем на поставленный в начале вопрос: да, сроки выполнения работ могут быть изменены. Отразим наглядно нормы права, позволяющие нам «обойти» принятый порядок.

Пункт 2 статьи 767 Гражданского кодекса гласит, что изменения условий государственного или муниципального контракта, не связанные с изменением финансирования подрядных работ (п. 1 ст. 767) в одностороннем порядке или по соглашению сторон допускаются в случаях, предусмотренных законом.

По моему мнению, существует несколько вариантов выхода из ситуации.

Первый: существенное изменение условий договора. Пункт 2 статьи 767 Гражданского кодекса гласит, что изменения условий государственного или муниципального контракта, не связанные с изменением финансирования подрядных работ (п. 1 ст. 767) в одностороннем порядке или по соглашению сторон допускаются в случаях, предусмотренных законом. В соответствии со статьей 450 Гражданского кодекса Российской Федерации по требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только:

1) при существенном нарушении договора другой стороной;

2) в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или договором.

Названная норма права, в том числе разъясняет, что под существенными условиями необходимо понимать нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора.

Частью 4 статьи 451 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях. Далее знакомимся с обстоятельствами, изложенными в ч. 2 ст. 451 Гражданского кодекса, которой установлен исчерпывающий перечень условий изменения договора по решению суда. Данный перечень, хоть и является испытывающим, но позволяет варьировать доказательную базу.

Согласно статье 452 Гражданского кодекса РФ, требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении или установленный законом либо договором, а при его отсутствии — в тридцатидневный срок.

Второй вариант: нарушение условий о свободе договора. Статья 421 Гражданского кодекса устанавливает запрет на понуждение к заключению договора, однако, предусматривает, что условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422).

В целях установления понимания, обратимся ненадолго к специальным нормам и проследим установленную взаимосвязь.

В силу прямого указания положений Закона о контрактной системе, проект контракта является обязательным элементом процедуры размещения заказа. Статья 46 Закона о контрактной системе установлен запрет на переговоры между участниками размещения заказа и заказчиком, и устанавливает статьей 70 обязательное ведение переговоров по контракту посредством использования единой информационной системы. Обращаем внимания, что положения части 4 статьи 70 Закона о контрактной системе лишают исполнителя (поставщика, подрядчика) корректировать контракт по своему усмотрению, императивно устанавливая необходимость коррекции контракта только в том случае, если его положения не соответствуют документации в извещении о проведении закупки.

Данные обстоятельства позволяют нам сделать вывод, что лицо, с которым заключен контракт, лишено возможности выразить волю относительно условий контракта указанных в аукционной документации.

Обращаемся к пункту 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 №1 6 «О свободе договора и ее пределах» согласно которому, в тех случаях, когда будет установлено, что при заключении договора, проект которого был предложен одной из сторон и содержал в себе условия, являющиеся явно обременительными для ее контрагента и существенным образом нарушающие баланс интересов сторон (несправедливые договорные условия), а контрагент был поставлен в положение, затрудняющее согласование иного содержания отдельных условий договора (то есть оказался слабой стороной договора), суд вправе применить к такому договору положения пункта 2 статьи 428 Гражданского кодекса Российской Федерации о договорах присоединения, изменив или расторгнув соответствующий договор по требованию такого контрагента.

Основываясь на проведенном анализе правовых норм, следует, что включение в проект контракта затруднительного для исполнения условия по срокам выполнения работ, с учетом установленного контрактом вида работ, а также особенностями процедуры о размещении заказов, осложняющей оспаривание условий контракта, ухудшает положение стороны в контракте (исполнителя, подрядчика).

Пункт 2 статьи 428 Гражданского кодекса позволяет нам выйти из затруднительного положения, тем, что предусматривает право требования присоединившейся стороны на расторжение или изменение договора, если договор присоединения хотя и не противоречит закону и иным правовым актам, но лишает эту сторону прав, обычно предоставляемых по договорам такого вида.

Введем некоторые пояснения: в рассматриваемых случаях изменение условий контракта возможно только по решению суда и любое дополнительное соглашение будет рассмотрено как ничтожное, вдобавок, необходимо полное согласие со стороны заказчика, дабы не вызывать противоречий и возражений в судебном заседании.

Интересным для читателей будет самостоятельно ознакомиться с имеющейся судебной практикой, как по старому, так и по новому закону: Решение Арбитражного суда Красноярского края по делу № А33-18138/2015 от 12.01.2016 г., Решение Арбитражного суда Красноярского края по делу № А33-4473/2014 от 16.04.2014 г., Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа по делу № А11-2361/2012 от 30.01.2013 г.

Теперь, вернемся к специальным нормам права, которые однозначно и весьма императивно указывают на полное отсутствие возможности изменять существенные условия контракта в части изменения сроков исполнения обязательств по нему. Часть 1 статьи 95 Закона о контрактной системе предоставляет полный и исчерпывающий перечень условий и обстоятельств, при которых допустимы изменения условий контракта. В части изменения сроков исполнения контракта, п. 6 ст. 95 указывает на наличие такой возможности, но только, в случае уменьшения бюджетного финансирования.

Сохранение условий государственных и муниципальных контрактов в том виде, в котором они были изложены в извещении направлены на обеспечение равенства участников размещения заказов, создание условий для свободной конкуренции, обеспечение в связи с этим эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, на предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Многочисленная судебная практика подтверждает сделанные выводы: Постановление Верховного суда Российской Федерации от 13.02.2015 г. № 75-АД15-1, Определение Верховного суда РФ от 25.04.2017 г. № 302-ЭС16-16957 по делу № А33-376/2016, Определение Верховного суда РФ от 16.06.2017 г. № 307-ЭС17-6943 по делу № А21-3573/2016.

Подобная ситуация вызывает множество спорных практических моментов: когда и каким законом следует регулировать те или иные правоотношения? Более того, подобная правовая коллизия приоритетов вызывает весьма неоднозначные пояснения высших инстанций.

Так, Конституционный суд в своем Постановлении от 29.06.2004 г. № 13-П, высказал интересную позицию, согласно которой, цитирую: «появление в регулировании уголовного судопроизводства специальных нормативных положений, противоречащих общим УПК РФ, может создать неопределенность в правовом положении участников судопроизводства, привести к нарушениям прав и законных интересов граждан и, в конечном счете, — к дестабилизации единого правового пространства в сфере уголовного судопроизводства». Опираясь на мнение конституционного суда, следует, что даже в случае прямого указания приоритета специального федерального закона, должен применяться Гражданский кодекс, как акт, максимально унифицирующий гражданско-правовые отношения.

Вместе с тем, судом в Постановлении № 13-П указано, что обычный федеральный закон, не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией Российской Федерации иерархии нормативных актов, вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений. Как не комично выглядит мнение суда, однако, отсюда наоборот следует, что, в нашем рассматриваемом случае, Гражданский кодекс не пользуется преимуществом над специальным Законом о контрактной системе.

Подобные вопросы о противоречиях правовых норм, законодательных и иерархичных приоритетах, общих и специальных регуляторов остаются не разрешенными как среди юристов, активно дискуссирующих на просторах интернет-форумах, доказывая свою научную позицию, так и среди высших судебных инстанциях, бесконечно рассматривающих проблему приоритетов и так и не пришедших к единому мнению. Полагаю, что в реальных правовых системах разрешить конфликт двух законов не представляется возможным, что делает невозможным выработать однозначный ответ. В данном случае, необходимо опираться на практическое применение и «силу слова».

Таким образом, суммируя проведенный анализ правовых норм и совокупность судебной практики, добытой нами среди прочей, сообщаем нашим дорогим читателем, что в отношениях по государственным и муниципальным закупкам — пользуемся правилом о приоритете специальных законов — lex specialis derogat generali! Гражданский кодекс применяется только в тех случаях, где специальный Закон о контрактной системе № 44-ФЗ не затрагивает регулирование.

Объясним нашу правовую позицию. В определении от 05.11.1999 г. № 182-О при рассмотрении вопроса о приоритете ГК РФ над положениями Федерального закона «О банках и банковской деятельности», Конституционный Суд РФ отметил, что в ст. 76 Конституции РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае — федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.

Согласно мнению Верховного Суда, закрепленному в решении № ГКПИ 01-1167 от 07.08.2001 г., в котором суд прямо указал, что, цитирую: «при наличии специальной нормы, регулирующей конкретные отношения, применяются положения этой специальной нормы». Определением Конституционного суда № 199-О, от 05.10.2002 г., высказано, цитирую: «в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы». Кроме того, опираемся на мнение, закрепленное Постановлением Конституционного суда РФ от 14.05.2003 г. № 8-П, согласно которому провозглашен общепринятый приоритет специального закона над общим.

Правило о приоритете специальной нормы над общей косвенно подтверждено в определении Конституционного Суда РФ от 18.06.2004 г. № 263-О.

Приведенные нами мнения высших судебных инстанций, позволяют при решении поставленного вопроса руководствоваться и опираться исключительно на нормы Закона о контрактной системе № 44-ФЗ.

Отвечая же на наш поставленный в начале вопрос, об изменениях срока исполнения государственного контракта, руководствуемся Обзором судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденным Президиумом Верховного суда РФ от 28.06.2017 г., согласно п. 9 которого, цитирую: «стороны не вправе дополнительным соглашением изменять сроки выполнения работ по государственному (муниципальному) контракту». Дополнительно, пользуемся Обобщением судебной практики применения Арбитражным судом Хабаровского края законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, согласно п. 8 которого, цитирую: «Закон о контрактной системе не допускает изменение сроков выполнения работ по контракту, в связи, с чем такое изменение невозможно и в судебном порядке».

Вывод Expert'a:

Таким образом, дорогие читатели, помните, что существенные условия в государственных и муниципальных контрактах изменению не подлежат, поскольку на то есть прямое указание приоритетного специального Закона о контрактной системе № 44-ФЗ. Поэтому «забываем» о Гражданском кодексе РФ и внимательно знакомимся с условиями государственного или муниципального контракта еще на стадии подачи заявки на участие.